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高调推进的PPP模式为何没能成为民间投资的加速器?

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高调推进的PPP模式为何没能成为民间投资的加速器?
* 来源 : 中国经济导报 * 作者 : admin * 发表时间 : 2016-06-23 * 浏览 : 53

  民间投资增速继续下滑。国家统计局数据显示,今年1~5月,民间固定资产投资同比名义增长3.9%,增速比1~4月份回落1.3个百分点。同时,民间固定资产投资占全国固定资产投资(不含农户)的比重为62.0%,比去年同期降低3.4个百分点。

  民间投资增速与占比“双降”,引起了国务院的高度重视。今年5月,国务院派出9个促进民间投资专项督查组,随后国家发展改革委又组织了6个督查组,督查范围涵盖30个省、区、市。其中,PPP(政府和社会资本合作)模式的推进情况也是重点督查内容之一。两年来一直高调推进的PPP模式,为何没能成为民间投资的加速器呢?

  督查以求解

  据了解,国务院9个专项督查组在为期10天的督查期间共召开300多场座谈会,实地走访500多家民营企业,发放调查问卷1万多份。6月7日,在国务院新闻办举行的“促进民间投资健康发展专项督查”发布会上,国家发展改革委副主任张勇表示,“从督查的总体情况看,各地正在积极鼓励和引导民间投资,但与此同时,企业也反映了不少问题。”

  张勇指出,问题主要集中在以下几个方面:一是政策法规落实方面,部分政策措施缺乏配套细则,有的政策针对性、操作性还不够强,个别地方对国家鼓励民间投资的政策执行还不到位;二是政府管理服务方面,行政审批有待进一步精简优化,地方监管服务有待同步提高,需要加强事中事后监管,更好地维护公平竞争;三是市场环境建设方面,“玻璃门”、“旋转门”在一些地方、行业仍不同程度存在,生产要素成本较高的问题比较明显;四是企业自身发展方面,部分企业建立现代企业制度相对滞后,管理水平有待提升,核心竞争力不强,缺乏技术创新。

  财政部副部长刘昆也表示,有的企业家反映,现在各地优质的PPP项目资源基本上都被国企垄断了,民企要投入PPP项目难度比较大,特别是参与好项目比较困难。并且,有个别地方反映,政府部门合同意识较差,担心参与一些项目之后政府又会改变有关条件。

  PPP项目落地率低有四大原因

  国家发展改革委投资司副司长韩志峰对中国经济导报记者表示:“PPP模式本身对于吸引民间资本有重要的意义,会为民营资本进入那些传统有壁垒的领域打开通道。但如果运用操作不得当,同样会成为民营企业进入的一道‘玻璃门’。例如,如果在推进PPP模式时采取公开招标的方式,就相当于为民营企业参与投资打开了一扇‘正门’,民营资本可以以名正言顺、合理合法的方式参与到基础设施建设和公共产品与公共服务供给当中来。但是,需要防止一种倾向,即在选择社会资本方时,人为将门槛提高或者设置一些隐形条款来限制民营企业。”

  对于社会普遍关心的PPP“雷声大雨点小”的现状,韩志峰认为这其中有多重原因:

  第一,社会各界对于PPP的期望值过高,地方政府急于推PPP项目,把很多不适合做PPP的项目都推出来,撑大了“分母”,成为了当前PPP落地率低下的一个重要原因。

  英国作为PPP的发源地,在发展了几十年之后,公共部门的投资采用PFI(PPP)模式的只占11%,这就说明很多项目本身并不适合PPP模式。例如,对于工期要求很高、建设过于复杂的项目就不一定适宜采用PPP模式,2012年夏季奥运会的主场馆“伦敦碗”就是一个典型例证。对于很简单的项目,传统的公营公建模式就很快捷高效,PPP模式也不适宜。所以,能够适合PPP模式的项目是有限的,不是任何项目都可以。我们国家一夜之间也不可能会出现那么多适合PPP的项目。现在,社会上似乎有一个误区,有些人甚至对PPP盲目崇拜,认为很多难题一“P”就灵。

  第二,PPP模式本身有其复杂性,比政府自己运作投资建设一个项目要复杂得多。为确保政府和社会资本的“婚姻”成功,需要更长的“恋爱”过程。PPP涉及多方权利义务的划分、风险的分担、融资结构的设计、合同条款的确定,而这些都需要时间。

  在英国也有数据表明,PPP项目的运作时间比政府传统投资方式要耗时更长。本轮的PPP热从2014年底开始,迄今为止不到两年的时间。对于普通的项目尚且需要运作的过程,而对于前期工作耗时更长的PPP模式来说,可能现在还没到广泛开花结果的时候。

  第三,政府和社会资本需要有一个逐渐学习熟悉适应的过程,中央在推进PPP时,一些地方政府可能还一头雾水,不知道PPP为何物。具体工作人员从熟悉名词到理解概念,再到熟练操作运用需要一定的时间和过程。

  现在很多热钱对PPP感兴趣,很有可能存在误解,认为PPP项目里有很多金矿。殊不知长期、稳定、低回报是PPP的特点,资金方需要调整预期,PPP项目不会也不应该有太高回报。此外,BOT、TOT等模式在我国已经有了很多的运行经验,这两年新推出了一系列较为严格、繁琐的程序要求,也造成了传统投资建设人员的不适应。

  第四,各地推出的PPP项目很多质量欠佳,难以对民间资本形成吸引力。有的地方不愿意将赚钱的项目引入社会资本,有的地方推出的项目又不太重视建立合理的投资回报机制,社会资本缺乏退出通道。

  PPP项目的开发还应充分发挥项目本身的商业价值。以体育场馆为例,北京工人体育场周边餐饮娱乐设施齐全,而“鸟巢”周边商业开发远不及此。如果这两个都是PPP项目,北京工体更重视项目的附加价值开发,从而减少政府和使用者直接承担的成本。

  韩志峰表示,对于各地PPP项目的落地速度,应当予以冷静的心态对待。否则就会出现各地为求政绩不加选择地推项目,甚至是弄虚作假等更为负面的情况出现,对于所执行的PPP项目亦不能保证质量。“特别不能把PPP落地率当作政绩考核的指标,PPP落地慢有其正常的逻辑,本身就不是应该被苛责和问责的问题。”他说。

  对于财金32号文的官方回应

  5月30日,PPP人的朋友圈被财政部、国家发展改革委联合发布的《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(财金[2016]32号)刷屏了。此文内容并不复杂,但是其中透露出来的信息却非常值得关注。不少业内人士迅速做出点评,普遍认为这是国家发展改革委、财政部就PPP工作的“政令统一”和“政策协同”做出的一次积极努力,同时也是中央部委层面为给PPP的虚火降温,而向市场上大行其道的各类“伪PPP”发出的一道战斗檄文。

  作为该文件起草参与者之一的韩志峰对中国经济导报记者说:“很高兴看到这部文件在出台当日就受到众多业内人士的好评,说明它直面了当前PPP推进过程中的一些痛点。文件本身也会对PPP今后的发展产生实质性的影响,可能很多人还没有意识到。”

  例如,韩志峰提到,文件中第三条,“扎实做好PPP项目前期工作,要加强项目可行性研究,充分论证、科学决策,确保合理有效地提供公共产品和服务。”这已经很明确地指出了项目决策和使用PPP模式之间的关系,应当是先对项目筛选、排序、立项,再决定是否使用PPP模式。这也是对目前在PPP项目操作中将立项或核准后置做法的一个官方回应。“项目决策就是要决定一项公共产品该不该提供,既要防止公共产品提供得不够,也要防止提供得不当或者过多,这样才能确保老百姓的纳税钱不会白花。而PPP是决定采取何种方式提供公共服务的问题,两者不可本末倒置。”

  再如,文件第四条提出,“建立完善合理的投资回报机制”。“文件提出各地要通过合理确定价格和收费标准,充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值,鼓励社会资本创新管理模式,提高运营效率等方式,提高项目收益,而不仅仅是政府回购这一种回报方式。推行PPP的本质就是社会资本通过比公共部门更好的管理模式、更高的运营效率以降低项目成本,提高收益。如果社会资本只盯着政府的固定回报,就不会有动力和压力去提高效率、挖掘潜力。这与我们推行PPP的初衷背道而驰。”韩志峰说。