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用PPP取代地方政府融资平台还为时尚早

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用PPP取代地方政府融资平台还为时尚早
* 来源 : 中国经济导报 * 作者 : admin * 发表时间 : 2017-05-24 * 浏览 : 85

  融资平台是国内现有财政体制和投融资体制的产物,融资平台模式也是地方政府在现有约束条件下的重要的实践创新。在当前国家大力推进PPP模式之时,笔者认为,对于10万亿元计的实际基础设施投资额,在未来一段时间内,PPP模式尚无法取代地方政府融资平台的政府项目融资主渠道的地位。由此,在认识和分析融资平台的转型升级前景上,需要在以下几个方面达成共识:

  ——融资平台承担城市化建设起步期的资金筹集职责。

  在城市化建设的起步期,诸多基础设施项目需要全面启动并超前建设,需要巨额的“第一桶金”才能打开城市建设的新局面。此时,土地价格较低,招商引资刚开始还没有产生稳定税收,社会资本怀疑发展前景难以大规模投入,唯有融资平台可以迎难而上。

  由此可以说,国内城市化发展取得重大成效的地方,平台在初期融资中都起到绝对主导的作用。那些一开

  作者简介:罗桂连,国家发展改革委PPP专家库定向邀请专家,清华大学PPP研究中心特聘高级专家,中国资产证券化研究院PPP专业委员会主任委员。始就靠廉价卖地的地方,难以持续推进城市化建设规划的高水平落实。

  ——诸多重大项目的边界条件不清晰,唯有平台才有能力组织实施。

  以上海新江湾城片区开发项目为例。上海城投凭借强大的融资能力和项目组织实施能力,借助城市规划调整等公共资源,给复旦大学提供免费用地体现了公共机构对区域发展的责任担当,用20~30年的运作周期,实现了良好的经济效益与社会效益,为盘活存量土地资源、消化城市建设历史债务做出一个标杆性项目。而如果2000年前后,上海市就通过分片土地拍卖,或者找一家社会资本来总体实施该项目,笔者认为效果肯定要差很远。

  ——融资平台承担政府公共项目的融资责任,是代表政府推进公共项目的公共机构。

  国内市政公用行业普遍未建立起合适水平的收费机制,靠项目本身的收入现金流难以维持项目的正常运转,而是由融资平台兜底项目的历年累积的运营亏损和借新还旧累积的巨量债务,融资平台的债务是地方政府的债务。只有牢牢地依托政府信用和公共资源,融资平台才有生存基础。也只有利用好融资平台和土地财政两个轮子,在当前的财力约束和融资约束下,地方政府才能落实城市建设规划与目标。

  近年通过地方政府债务置换,实质性地降低了平台债务的利息成本,减轻了地方债务短期崩盘的风险。但仍需强调的是,地方政府存量债务的实质性解决,要靠20~30年甚至更长时期的地方政府财力的增长,靠居民收入提高后能承担更高水平的公用事业收费水平,靠盘活存量资产,才能逐步消化与解决。

  ——培育强平台是欠发达地区推进城镇化项目建设的当务之急。

  从发达地区的经验来看,欠发达地区培育强平台的意义有:一是成为地方政府在城市基础设施领域的人才积聚高地、经验积累载体和对接各方资源的枢纽;二是作为地方政府城镇化项目融资的蓄水池,以及以土地资源为主的各类公共资源的积聚、培育、转化和实现主体;三是担任PPP等市场化项目的政府方实施主体、项目现金流不足的风险缓释主体,以及代表地方政府进行监管的执行机构。

  ——发达地区的强平台应当走出去服务全国,成为PPP等市场化项目的社会资本和市政公用行业的并购整合主体。

  国内要大规模推进PPP项目,其中的一个制约因素,就是缺乏具有大规模低成本融资、组织重大项目建设、公用事业运营管理等方面综合能力的投资运营商群体,难以实现真正的有效的竞争态势。

  发达地区的融资平台在本地已经有几十年的经验积累,是国内少有的具有综合能力优势的潜在投资运营商。首创股份、北控水务、城投环境这类脱胎于融资平台的市场机构,作为先行者已经取得了较大的成功。如果有更多的地方政府融资平台走出所在城市,服务于更广阔的地域,将推动PPP模式的深入全面推进。

  不过,目前地方政府普遍担心本地平台走出去掉入陷阱,需要本地财政救助,严格限制本地平台走出去。如何破解僵局,需要PPP大环境的改善,可能还需要较长时间。

  总之,做实做强地方政府融资平台,积极审慎推进PPP,用20~30年甚至更长的时间,才能真正实现地方政府项目投融资机制的转型升级。