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从财政部92号文看PPP的“道与魔”

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从财政部92号文看PPP的“道与魔”
* 来源 : * 作者 : admin * 发表时间 : 2016-12-16 * 浏览 : 48

  财政部一个月之内连续发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》财金[2016]90号、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》财金[2016]91号、《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》财金[2016]92号,发改委也在2016年8月10日发布1744号文《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》 ,对PPP做了进一步的明确和推进,但PPP的“道与魔”仍时隐时现——分管部门?行业划分?采购办法?增信措施与风控要求?政策理解的偏差?项目库?政府承诺方式与效果?

  笔者以财政部财金[2016]92号《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(以下简称“管理办法”)及与当前PPP发展中存在的问题做了一个梳理,看看能否能给大家一些启发。

  一、管理办法加强了政府和社会资本合作项目财政管理、规范了财政部门的履职行为、从而保障合作各方的权益,是在国办发[2015]42号文的基础上建立的,也是对财金[2014]113号文《政府和社会资本合作模式操作指南》的一个完善和补充。

  管理办法的行文时间虽然在90号文《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》后,但文号却是“92号”,与90号文件形成对应,但更具有可操作性。

  二、管理办法与前不久的财政90号文一样,适用于”15大类公共服务领域“,但仍然没有明确与发改委1744号文中”7大类传统基础设施领域“的界限。

  什么是基础设施?通常认为是提供公共产品和服务的物理载体;什么是公共服务?通常认为是依据基础设施提供的服务。感觉上”基础设施对应的是物理载体,公共服务对应的是运营环节“,但实际上财政15大类中把发改委的7大类包括在里面,而且公共服务应是一个大概念,可以说本身包含了基础设施,没有载体何来服务?不能说一条马路,建设的PPP归发改委管,建好以后的运营PPP再由财政来管,完全乱套。由此两个部门之间的划分——有划分,但没划分清楚,当然最好是不要在行业领域上划分。

  在行业适用PPP方面,此次财政部提出了“两个强制”,即“垃圾处理、污水处理等”,有现金流,市场化程度较高,操作相对成熟,要强制应用PPP模式;在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,要“强制”实施PPP模式识别论证。这一点不知道是否与“两项论证+实施方案是判断PPP模式的依据”相矛盾。

  还有一个有意思的现象,财政部的PPP综合信息平台中的项目类别是18个(均未考虑“其他”或“等”),多出的三个是“政府基础设施、片区开发、社会保障”,此次90和92号文没有出现,并不是说今后不再管了,而是合并进去了。但合并标准是个问题。

  三、管理办法从”项目识别论证“、”政府采购“、”预算收支与绩效管理“、”资产负债管理“、”信息披露与监督检查“等五个方面对113号文做了一个很好的完善,特别是弥补和充实了519流程。

  1、项目识别论证

  强调财政部门的引领作用,“政府发起PPP项目的,行业主管部门提出项目建议,由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案,提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证”。 同时明确社会资本发起PPP项目的路径,“社会资本向行业主管部门提交项目建议书,经行业主管部门审核同意后,由社会资本方编制项目实施方案,由县级以上人民政府授权的项目实施机构提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证”。

  管理办法明确“新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制”,这说明项目实施方案一定是可研报告已经编制完成(但没有明确是否经过评审和批复)。财政部部门对项目是否采用PPP模式更强调物有所值评价和财政承受能力论证;而发改部门则将项目是否适用PPP模式的论证,纳入到项目可行性研究论证和决策。

  项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容,这与519流程是呼应的,只是增加了“监管架构”,这呼应了后面的“信息披露与监督管理”。项目实施方案应经过评审,然后根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果进行完善,完善后强调要报本级人民政府审核同意,才能组织开展社会资本方采购。这是对原来519流程的补充和完善。

  2、政府采购管理

  财政部门在选择社会资本时更强调政府采购法,采用“公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式采购社会资本方”,限制采用单一来源采购方式。而发改部门在选择PPP合作伙伴时更强调采用《招标投标法》等法律法规来选择社会资本。管理办法再次明确要依托政府采购平台和PPP综合信息平台,及时充分向社会公开PPP项目采购信息,包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果等,确保采购过程和结果公开、透明。同时还强调“后审批”,即PPP项目合同要由财政部门、法制部门审核并报同级人民政府批准,方可正式签订,这一点保证了PPP合同的严谨和严肃性,也有利于今后PPP合同的严格履行。

  3、预算收支与绩效管理

  管理办法明确要将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经本级人民政府审核后报人大审议。同时也要求按绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,依据绩效评价结果才能安排财政预算。这是对目前为数不少的“固定回报”再次说NO,固定回报的形式不管是你是“明股实债、回购安排还是兜底承诺”,都有违PPP的初衷。“没有绩效的支付就是耍流氓”!

  4、项目资产负债管理

  在项目融资方面,允许PPP项目公司做资产及权益的所有权和收益权做抵押、质押安排,但要在PPP综合信息平台上公示。项目建设完成进入稳定运营期后,社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出,如何结构化及能否全部退出,应该说有很多的想象空间。

  在合作期满后的项目资产移交方面,再次强调性能测试、资产评估、满足符合合同约定的移交标准。但可怕的是很多PPP项目都没有细细地考虑项目移交,特别是投融建结合的市政类项目,往往施工单位都是在稳定运营后退出,那么合作期满后的大修(如有)谁去做?费用体现在什么地方?

  5、监督管理

  管理办法强调要审核项目的合规性(项目应是公共服务领域),“严禁以PPP项目名义举借政府债务“,再次重申不得采用BT方式,不得约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。这一点从近期财政部要求 “调查统计融资平台公司债务数据”,要求在2016年10月底前上报债务数据,强调要包括“政府部门承诺其他出资人本金回购、最低收益”的各类债务或类债务(假PPP、政府引导基金、产业发展基金)。

  与此前流传的征求意见稿相比,一直被大家热议和寄予厚望的“上级政府对不履约的下级政府进行转移支付扣款“的保障机制,在管理办法中并没有出现。在有些失望的同时,我们也注意到这个问题的解决其实非常复杂,并不是“代为扣款”就可以解决的,还是应该在过程合规、程序公正、结构可行、持续监督、相互制约上多做文章。

  6、金融服务

  财政部再次提出要发挥中国政企合作投资基金的作用、支持示范项目,鼓励财政资金通过多种方式撬动社会资金和金融资本。在这一点上,发改委也提出,要推动PPP项目与资本市场深化发展相结合,依托各类产权、股权交易市场,通过股权转让、资产证券化等方式,丰富退出渠道。鼓励金融机构通过债权、股权、资产支持计划等多种方式,支持PPP项目建设。鼓励金融机构向政府提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务。

  数据显示,目前PPP入库项目已经超过12000个,总投资12万亿,落地也在提速,财政部前两批232个示范PPP项目中,落地率已经超过一半,同期发改委的两批推介PPP项目中,也有近800个项目签约,总投资超1.2万亿元。尽管现在PPP的落地仍然存在不少障碍、道与魔的争论仍在继续,但顶层管理者的思路是清晰和坚定的,政策的密集出台和强力推进,PPP的黄金时代要来了。

  半年前我们说“PPP值得期待”,现在看来PPP的快车道必须赶上了。

作者:翟旭东 华信金控PPP中心总经