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林宏:世界都市圈发展的借鉴与启示

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林宏:世界都市圈发展的借鉴与启示
* 来源 : * 作者 : admin * 发表时间 : 2017-05-10 * 浏览 : 63

  2006年,浙江提出要走一条“资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进”的“新型城市化”道路,吹响了打造环杭州湾、温台沿海、浙中三大城市群的号角。2016年,浙江省委城市工作会议进一步提出构建一体两翼的全省发展大格局,即以杭州、宁波、温州、金义四大都市区为一“体”,以海洋经济区和生态功能区为两翼,按下了打造城市群升级版的快进键。考察梳理巴黎都市圈、伦敦都市圈、东京都市圈、纽约都市圈等业已成熟、最富盛名的世界四大都市圈的发展脉络,提炼总结其发展特点,有利于我们更好地遵循城市发展规律、呼应人民群众期盼、续写新型城市化的生动“浙江实践”。

  一、世界四大都市圈的发展历程及其特点

  巴黎都市圈、伦敦都市圈、东京都市圈、纽约都市圈等世界四大都市圈是目前全球公认最成功的都市圈发展的典范,是国际分工、国际金融、国际商贸的控制中心和塑造中心,是世界科学技术创新中心、国际文化艺术交流中心和国际信息制造加工传播中心。回顾其发展历程可以发现,它们均集中于平原地区且傍水而建,一般都经过了强核——外溢——布网——叠加——整合5个发展阶段,注重发挥规划的先导作用,注重通过快捷的交通网络加强分散空间的有机联系,注重在内部建立高效、有序的分工协作体系。

  (一)巴黎都市圈发展历程。巴黎都市圈以法国巴黎为中心,沿塞纳河、莱茵河延伸,是世界上面积最大、跨越国家最多的都市圈——巴黎都市圈面积为14.5万平方公里,纽约都市圈13.8万平方公里,伦敦都市圈4.5万平方公里,东京都市圈3.5万平方公里;跨越了法国(巴黎—鲁昂—阿费尔城市圈)、德国(莱茵—鲁尔城市圈)、荷兰(兰斯塔德城市圈)以及比利时(安德卫普城市圈)等4个国家。其兴起最早可以追溯到18世纪。当时,巴黎已经成为欧洲的文化中心,启蒙运动的思想由伏尔泰、孟德斯鸠、卢梭等大师向各地播散。莱茵河流域的许多国家上流社会将学习法国文化、讲法语、模仿法国的生活方式当成一种时尚,这极大地影响了巴黎城市的发展定位——建设成为欧洲西北部的中心城市。1932年,法国首次提出打破行政区域壁垒,根据区域开发需要设立巴黎地区,并依法对城市发展实行统一的区域规划。第二次世界大战后,巴黎市政府进一步推进城区非工业化,将市区一些基础工业向外转移,城市高级服务功能则集中到市中心。1956年,《巴黎地区国土开发计划》提出降低巴黎中心区密度,提高郊区密度,在城市建成区边缘建设卫星城。1960年,《巴黎地区整治规划管理纲要》要求沿城市主要发展轴和城市交通轴建设卫星城市,疏解城市中心区人口,重点发展航空与高速铁路,形成巴黎至伦敦、布鲁塞尔、阿姆斯特丹、科隆及德国西部等地的“1小时交通圈”。 1994年《巴黎大区总体规划》明确提出将一个超大城市所具有的多种职能分散到大、中、小不同规模的城市,形成了一个大中小城市体系健全、城市间实现有机的功能分工和协作的都市圈。其中,巴黎承继着前辈的文化传统,发挥浪漫和遐思的民族特性,着力发展创意设计、会议博览和旅游业等第三产业,在制造业方面则重点发展贵重金属器具、皮革制品、瓷器、服装等奢侈品生产,打造时尚之都;莱茵—鲁尔作为德国乃至欧洲主要的工业重心,主要发展工矿业,建设制造业中心;阿姆斯特丹、兰斯塔德发挥其港口优势,偏重于临港产业,沟通与外界的交往;安德卫普凭借在钻石加工方面的盛誉,建立起了世界钻石交易中心,积极发展钻石旅游、钻石会展,并举办安德卫普钻石网球赛等国际体育赛事,构筑休闲之城。科学规划和长期建设,最终使巴黎大都市圈梦想成真。

  (二)伦敦都市圈发展历程。伦敦都市圈又称伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群,形成于上世纪70年代。它以伦敦-利物浦为轴线,包括大伦敦地区、伯明翰、谢菲尔德、利物浦、曼彻斯特等大城市,以及众多小城镇。该城市带面积为4.5万平方公里,人口3650万。与世界上其他都市圈相比,伦敦都市圈最大的特点在于持续创新。一方面,不断推进规划思路创新。1937年,英国政府成立“巴罗委员会”,启动伦敦都市圈的规划建设。1942——1944年,该委员会提出在距伦敦中心半径约为48公里的范围内建设4个同心圈:第一圈是城市内环,第二圈是郊区圈,第三圈是绿带环,第四圈是乡村外环。同时,采取放射路与同心环路直交的交通网路连接。到上世纪50年代末,环绕伦敦市中心约50公里的半径内四个同心圆基本建成,8个被称为伦敦新城的卫星城有效地分流了市区人口,较好地实现了新城“既能生活又能工作,内部平衡和自给自足”的目标。1960年后,大伦敦发展规划开始改变同心圆封闭布局模式,使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展,形成三条长廊地带,同时在长廊终端分别建设三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市,在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。1971年,由内伦敦、大伦敦、标准大城市劳务区和伦敦大都市圈四个圈层构成的圈域形都市圈最终形成。另一方面,伦敦都市圈不断推进产业创新,顺时应势更新主导产业,从纺织工业之都、纺织机械重镇变身为世界上最大的国际保险中心、最大的外汇交易市场、最大的基金管理中心、全球黄金交易结算中心、欧洲美元市场、离岸金融衍生交易市场以及全球第二大期货与期权交易市场。目前,伦敦总就业人口中约4/5供职于金融业。同时,金融方面的创新还为都市圈内各城市基础建设拓宽了融资渠道,同时满足了产业创新与技术创新的资本需求。

  (三)东京都市圈发展历程。东京都市圈又被称为日本太平洋沿岸城市带,以首都东京为中心,南临辽阔的东京湾,北枕富饶的关东平原,从鹿岛起,经千叶、东京、横滨、静冈、名古屋到京都、大阪、神户、九州等城市,面积10万平方公里,占全国总面积的26.5%;人口7000万,占全国总人口的61%,内含东京、大阪、中京(名古屋)3个城市群。东京作为这三大城市群之首,是日本政治、经济、文化中心,也是世界上人口最多、经济实力最强的城市聚集体之一。相比世界其他都市圈,东京都市圈具有以下三个明显特点:一是注重构建疏密相间、集约化的发展格局。日本城市规划学会、首都圈建设委员会1968年发布的首都圈建设规划曾提出强化中心区建设。上世纪70年代以后,针对首都圈中心区人口膨胀、商务办公云集、“一级集中”矛盾尖锐、交通与环境污染等大城市通病日益恶化等问题,日本又提出了“多核心型”城市结构理论,即“控制商务功能向中心区的继续集中,使其向副中心疏散,促进就业和居住平衡接近的城市”。上世纪90年代中期再次提出了“区域多核心功能分散”的都市圈结构。《21世纪国土的总体设计》进一步提出积极做好首都职能的转移,促进政治、行政中心和经济、文化中心的物理分离。 二是注重公共交通优先发展的原则。日本城市公共交通以铁路、地铁等轨道交通为主,时速200公里的新干线几乎可以到达所有地区。日本中央政府、地方政府长期以来一直对铁路、地铁等城市轨道交通建设及营运给予资金扶持,实施补助金制度,对于市郊铁路,国家和地方政府累计补贴达到36%,而对单轨等新交通方式,国家、地方的补贴则达到2/3。铁路、公路、航空和海运组成的四通八达的交通网拉近了各地距离,改变了城市结构,使东京都市圈从东京“单核心型”发展成为东京、大阪、名古屋“三核心型”。三是注意城市历史文化的保护延续。密如蛛网的干线、鳞次栉比的大厦、人流如织的银座远不是东京都市圈的全部,在这里你还可以强烈地感受到江户、明治时代的下町风情,感受到馥郁的人文氛围。虽然20世纪20年代的大火灾与40年代的大空袭曾使这一地区很多历史建筑遭到损毁,但是在城市重建的过程中,东京人却又小心翼翼地将一个个文化遗址整新如旧,并且尽可能发挥着它们原有的功能。尽管东京大学历经扩展,然而赤门、银杏树道、安田讲堂,这些历经百年风雨沧桑的标志性建筑依然如故;尽管新东京站豪华美丽,然而就在另一侧,“明治东京驿”仍在继续着它的功能,让人感怀前一个世纪拉响“第一声汽笛”时的艰辛和激动。

  (四)纽约大都市圈发展历程。纽约大都市圈包括了美国波士顿、纽约、费城、华盛顿、芝加哥和底特律等六大城市群,此外还有巴尔的摩、克利夫兰和匹兹堡等一些中等城市以及它们附近的一些卫星城镇,总面积约13.8万平方公里,占美国面积的2%左右,人口约7000万,占美国总人口的20%左右,城市化水平达到90%以上,是美国最大的生产基地和商贸中心,世界最大的国际金融中心。与其他世界大都市圈相比,它有三个特点:一是首位中心城市的充分发展推动了大都市圈的整合提升。100多年来,纽约作为纽约大都市圈中最主要、最知名、最发达的中心城市,年生产总值一直占整个都市圈的50%左右,其强大的经济实力为该地区经济快速发展提供了高速引擎,创造了整合全区域资源、快速提高竞争力的平台,极大地提高了整个地区的产业竞争力和世界影响力。二是产业合理分工布局促进了大都市圈可持续发展。纽约大都市圈内的各城市根据各自的历史基础与现实特征,或构筑牢固合理的产业链,或错位发展不同特色的专业性行业,降低区域产业相似度,避免了竞争大于协作局面的出现,使得整个区域的综合性功能远远大于单个城市功能的简单叠加。例如,纽约作为世界金融中心,金融、贸易功能独占鳌头,费城主要是重化工业比较发达,波士顿的微电子工业比较突出,巴尔的摩则是有色金属和冶炼工业地位十分重要,芝加哥是全国最大的钢铁和肉类加工工业基地,底特律是世界闻名的汽车城,华盛顿的首都功能则为整个大都市圈抹上了浓重的政治中心色彩。三是有预见性、科学性、权威性的规划对大都市圈的发展起了重要引导作用。美国区域规划协会(RPA:Regional Plan Association) 1922年成立之后,完成了纽约都市圈社区规划设计、公共空间规划、交通网络规划、劳动力和经济发展以及住房规划等5大规划。而相关部门也充分尊重和维护美国区域规划协会这个美国最具影响力、最有权威性的规划组织意见,坚持按规划办事,终成正果。

  二、世界四大都市圈发展的借鉴与启示

  上述世界四大都市圈的发展历程无疑可以给我们提供有益的借鉴与启示,使我们少出偏差,少走弯路,少犯错误,以更短的时间、更快的速度、更佳的效率、更宽的视野推进浙江都市圈建设,全面提升城市发展质量,加快实现“浙江特色现代化城市”的新蓝图。

  第一,重视规划的引导作用。都市经济圈在聚集经济和人口、创造物质财富和精神财富等方面做出了巨大贡献。但是,过度聚集产生的负面效应如交通拥挤、地价飞涨、生态环境恶化等也不容忽视。为了弥补市场经济缺陷,欧、美、日等国家都十分重视规划的引导作用。20世纪40年代,为了防止伦敦城无限制膨胀,英国议会制定了“绿带法”,并在其外围规划布置了9座新城,促进了城市人口的向外扩散,不仅推动了伦敦大都市经济圈的发展,而且促进了伦敦—伯明翰大都市经济带的形成。1994年,大巴黎地区制定了总体规划,将保护生态环境放在首要目标,将区域划分为建成空间、农业空间和自然空间三种空间,提出三种空间应彼此兼顾,相互协调,共同发展。东京大都市经济圈在发展过程中也存在着中心城区的“摊大饼”扩展。1959年第一次首都圈规划就参照伦敦模式在建成区周围设置宽度为5至10公里的“绿带”,并在其外围布置卫星城。1976年提出分散东京中枢管理职能,建立区域多中心城市复合体的设想,规划了筑波、多摩、港北、千叶四个新城。我们发展浙江都市圈,打造“一体两翼”的空间发展格局也应预见性做好各项规划,依靠缜密、科学、权威的规划稳步推进。

  第二,重视组织的协调作用。都市圈发展规划是典型的跨行政区区域规划,靠各行政主体自觉自愿、不折不扣地执行规划是不现实的,靠上级政府强制推行也是有难度的。欧、美、日等国在实施机制上先后进行了创新。日本为了强化规划的权威性,往往把规划上升为地方法律,极大地强化了规划实施的力度。欧美,特别是美国则十分重视跨行政区的协调组织或者都市区政府的作用。纽约大都市经济圈在城市郊区化过程中存在着郊区无序开发、缺乏公共服务中心、休闲和绿色空间被侵占等问题。为了城乡协调发展,涌现出了大量区域协调组织,既有政府支持的组织,也有民间成立的非赢利组织。比如1898年成立的大纽约市政府、1929年成立的区域规划协会、上世纪60年代成立的纽约大都市区委员会等等,它们积极倡导区域规划和区域合作,在区域规划和区域发展协调机制形成等方面发挥了重要作用。值得说明的是,这些跨行政区的协调组织或者都市区政府的存在,并没有剥夺地方政府的权力,而是对传统行政管理体制的必要补充。它的存在极大地强化了规划的科学性、民主性和权威性,并使区域经济协调发展成为可能。今后,浙江都市圈发展的重要规划,可以考虑像日本那样上升为法律,同时也可以仿效欧美,建立起形式多样的协调组织。

  第三,倡导城市的集约型增长。西方各国早期的城市发展规划理论偏重于疏解大都市的人口和功能,以创造一个良好的居住环境。汽车社会出现后,城市随之迅速向外蔓延。但低密度、盲目蔓延的对外扩展,造成城市土地低效利用并产生其他问题。20世纪80年代,西方社会开始关注由此带来的各种环境问题及其经济社会后果,认为“以小汽车为导向的交通方式、低密度的城市扩张,这种城市蔓延方式是一种不可持续的增长方式”。美国学者因此提出了“紧凑型城市”和“精明增长”的概念,提出城市发展应该采取TOD 模式,即以大运输量的轨道交通系统为导向,以站点为中心建设半径合理的居住区,并提供办公、商业服务业等多项功能。1998年,美国开始实行一种新的城市发展计划——LUTRAQ计划,目的是在城市开发中尽量减少土地的消耗、机动车交通和空气污染;强调街道的相互联系,使公共交通更加便利和舒适;强调混合功能以及符合人性尺度的设计和宽敞空间。近年来西方国家在城市土地利用规划方面的理论和实践表明,未来城市规划发展的主流应该是“集约和精明”地使用土地,以实现人类居住区的可持续发展。我们应该继续按照浙江走“新型城市化”的要求,适时转变陈旧的城市发展思路,提高资源空间配置效率,加快建设发达、快捷的城市轨道交通和四通八达的海、陆、空交通网络,打通内部路网的“毛细血管”,畅通“微循环”。

  第四,实现产业结构优化配置。经济学家克鲁格曼说,由于……聚集性和规模性,一般来说,首位中心城市的发展条件要更为优越……能够覆盖周围一定距离城市,这种中心城市的 “阴影效应”可能导致这些周边城市……发展条件的恶化。巴黎、伦敦、东京、纽约等都市圈的实践证明,根据都市圈内各城市的历史现实情况准确地进行产业定位建立有效率的产业链,形成合理的分工协作体系,可以减少“阴影效应”产生。结合浙江现实经济社会发展情况,我们认为,作为长三角都市圈的重要组成部分,浙江杭州、宁波、温州、金义四大都市圈应该参照德国经济学家克里斯特勒 “中心地理论”(即城市区位论),拉高标杆,厚植优势,精确定位。要结合自身历史文化、风景旅游资源禀赋,结合“十三五”时期浙江信息产业、节能环保产业、大健康产业、旅游产业、时尚产业、金融产业与高端装备制造业等七大万亿发展规划,结合如火如荼的特色小镇建设,推进创新链、产业链、资金链、人才链深度融合,孕育浙江经济发展的新动力、新产业、新业态、新模式,发展各具特色的都市圈产业体系,强化都市圈内部大中小城市间专业化分工协作,增强中小城市产业承接能力,实现产业同构向产业分工深化的重大转变。(作者系中共平阳县委常委、副县长)