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完善四方面措施 让民营企业投资PPP“安心”

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完善四方面措施 让民营企业投资PPP“安心”
* 来源 : 中国经济导报 * 作者 : admin * 发表时间 : 2017-08-31 * 浏览 : 62

  民间投资是否能够在公开、公平、公正的环境下平等参与PPP投融资体制改革,对PPP投融资模式改革的深度和广度、对重树民间投资信心、对公共产品和服务的有效供给均有深远的意义。--作者如是说

  在经济增速放缓的新常态背景下,民营资本有参与PPP项目的积极性。但是,由于制度或操作层面的问题,民营资本参与PPP项目还存在一些问题和障碍。而如何破解,笔者结合自身的实践,有一些思考。

  打破“玻璃门”

  民营企业参与PPP项目的“玻璃门”,主要体现在两个方面:

  其一,项目前期获取项目信息困难。政府出于道德风险的考虑,在前期投资人接触中,往往直接将民营企业过滤出考虑范围之外。民营企业大都只能在招标阶段介入,即使具备了准入条件,但由于对项目了解不够深入,为规避投资风险,民营企业只能提高报价(收益率),这导致其在竞争中的劣势非常明显。

  其二,参与项目招标时被准入门槛排除在外。笔者曾对重庆已经落地的项目进行考察,发现主要包括单项条件(注册资本、资质等级、类似项目经验等)要求过高、综合条件要求过高(需要同时满足的条件过多)以及不允许联合投标等问题。这些招标条件很大程度上限制了竞争,只有极少数民营企业符合要求。

  要打破这个“玻璃门”,笔者认为可以采取以下措施:

  首先,建议创建项目决策阶段公平获取项目信息的机会。其主要内容包括:针对PPP项目的主要领域,由地市级政府或发展改革部门建立投资人备案库,从而规避政府在投资人接洽时道德风险的顾虑;编制并发布PPP项目三年或五年规划,使得民营企业能够公平地掌握介入PPP项目的“先机”。

  其次,建议设立与项目需求一致的准入门槛。具体主要关注两点,一是在资金实力、资质等级、项目经验等方面,应设置与项目紧密相关的标准,不能过度提高标准,限制竞争,同时,对于投资人其他商务要求,应尽量简化;二是应鼓励采用联合体投标方式。

  突破“天花板”

  民营企业参与PPP项目的“天花板”,主要就是融资成本的“天花板”。

  兴业证券2016年6月对西部基建的专题调研报告显示,国企在银行借贷利率水平上,普遍要求在基准利率基础上下调10%,而反观民营企业,银行贷款利率则普遍高于基准利率10%~20%。假设按最小的差距(下调10%和上调10%),在5年以上贷款基准利率4.9%的基础上,民营企业融资成本比国有企业融资成本高约1%。由于PPP项目都有较长的融资(运营)期限,即使按10年计算,静态来看,民营企业要拿出10%的施工利润弥补利率劣势,才能与国企处于同一收益率竞争水平上。随着人工成本的上涨,施工利润空间被压缩,用短期的施工利润来弥补长期贷款亏损的空间越来越小,风险越来越大(利率风险)。

  在PPP项目领域,由于项目本身风险较投资实体经济较小,因此政府可采取更有力度的扶持措施,降低民营企业融资成本。具体建议有:首先,应鼓励民营企业抱团发展,由多个民营企业设立PPP投资基金,提高投资人信用等级,降低融资成本;其次,可以尝试依托国有或新组建专门的商业保理公司或再担保公司,由民营企业投资人利用PPP项目的应收账款(PPP项目运营过程中的现金流)向商业保理公司融资,而商业保理公司资金来源于政策性银行贷款,如此构建政策性银行与民营企业的资金桥梁,降低民营企业融资成本。

  此外,还应值得注意的是,笔者从重庆目前落地的项目来看,在评分标准中,收益率所占分值比重较高,而采用“投资+收益”作为评分标准的项目较少,这无疑进一步掩盖了民营企业在建设投资方面的优势,而进一步放大了民营企业融资成本高的劣势。对此,建议招标评分标准中,应综合考虑全生命周期成本而不仅以收益率为条件。

  优化PPP项目结构

  目前许多已经落地的PPP项目,是以基础设施建设项目为主,虽然有运营期,实际只是一个融资期,没有实质的运营现金流收入。这反映出不少地方政府仍仅仅把PPP当做一种融资的手段,利用PPP改善基础设施和公共服务提供效率方面还相当有限。而这样的项目结构,无法充分发挥民营企业的公共服务有效供给方面的专业技术和能力优势。

  笔者建议,可考虑通过以下措施,优化PPP项目结构:

  ——通过PPP项目规划,投资主管部门加大对全域PPP项目的全盘把控,优先推出经营性项目,对经营性项目优先安排PPP相关支持经费。

  ——鼓励社会投资人发起PPP项目。可在国家明确向民间投资开放的领域,如教育、养老、医疗、环保等领域,鼓励由社会投资人发起PPP项目,从而调动民间资本参与PPP项目的积极性。

  提升地方政府诚信水平

  PPP模式的优点之一是项目风险分担,风险分担的原则是任何一种风险都应由最适宜承担该风险或最有能力进行损失控制的一方承担。根据此原则,PPP项目应由社会资本承担项目设计、建设、财务、运营、维护等商业风险;由政府承担政策、法律和最低需求风险;不可抗力等风险由政府与社会资本合理分担。

  但是,民营企业对政府承担风险的诚意顾虑重重。为此,应高度重视地方政府诚信建设,尤其是对于进入PPP项目库的项目,应加大对地方政府履约的监督和约束,对违约等失信行为,应加大问责力度,在政府领导考评、升迁中加大对履职诚信的考察。

  此外,民营企业还比较担忧的是,地方政府财力无法支撑政府购买服务或可行性缺口补助应支付的相关费用,造成社会投资者无法获取投资收益。笔者认为要化解这种担忧,需从两方面着手,一是做好PPP项目财政承受能力评价,保障地方政府履约能力;二是建立统筹机制,对地方政府违约给社会资本带来的损失进行救助。

  (作者系重庆国际投资咨询集团有限公司高级工程师)